Детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

по совершенствованию деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях создания в них условий воспитания, приближенных к семейным, а также привлечению этих организаций к профилактике социального сиротства, семейному устройству и постинтернатной адаптации

детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

1. Роль организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в системе защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

В качестве приоритетных форм ухода за детьми, оставшимися без родительской опеки, Конвенция о правах ребенка рассматривает передачу их на усыновление или воспитание в семью. В то же время, в случае необходимости, допускается помещение таких детей в соответствующие учреждения по уходу за детьми.

Пункт 2 статьи 54 Семейного кодекса Российской Федерации гарантирует право каждого ребенка жить и воспитываться в семье, насколько это возможно, право знать своих родителей, право на их заботу, право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 123 Семейного кодекса Российской Федерации дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов.

Таким образом, законодательство Российской Федерации, в соответствии с международными нормами, устанавливает безусловный приоритет семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Вопрос о помещении детей этой категории под надзор в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее соответственно – дети-сироты, организация для детей-сирот), должен рассматриваться органами опеки и попечительства только в случае, если оперативно устроить ребенка в семью, в том числе под предварительные опеку или попечительство, не представляется возможным.

При этом помещение ребенка, оставшегося без попечения родителей, в организацию для детей-сирот необходимо, насколько это возможно, использовать в качестве временной меры. Органы опеки и попечительства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции регионального оператора государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, с учетом положений статей 54, 123 Семейного кодекса Российской Федерации, а также пункта 3 статьи 5 Федерального закона от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» обязаны продолжать работу по устройству или оказанию содействия в устройстве детей-сирот, находящихся в организациях для детей-сирот, на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, в том числе после передачи сведений об этих детях соответственно в региональный и федеральный банки данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

С учетом приоритетности мер по профилактике социального сиротства и развитию семейного устройства детей-сирот, последовательная реализация которых приводит к сокращению количества детей, помещаемых под надзор в организации для детей-сирот, важным аспектом деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе является совершенствование системы работы организаций для детей-сирот.

Указанные положения нашли свое отражение в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761, ключевыми задачами которой являются в том числе:

обеспечение приоритета семейного устройства детей-сирот;

организация работы по реабилитации и восстановлению в родительских правах родителей воспитанников учреждений интернатного типа, поиску родственников и установлению с ними социальных связей для возврата детей в родные семьи;

реформирование сети и деятельности учреждений для детей-сирот, в том числе для детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья;

перепрофилирование учреждений интернатного типа в службы по поддержке семей и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в реабилитационные центры, другие учреждения в соответствии с потребностями региона;

создание системы постинтернатного сопровождения выпускников учреждений для детей-сирот и лиц из их числа для их социализации в обществе.
2. Правовая основа деятельности организаций для детей-сирот
Правовую основу деятельности организаций для детей-сирот составляет ряд законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации, в  том числе Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и  детей, оставшихся без попечения родителей», Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»¹, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г.  № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от  6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также соответствующие подзаконные акты (нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти).

В соответствии с подпунктами 24 и 24.2 статьи 26.3 Федерального закона «Об  общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот, организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 6 статьи 26.3 указанного Федерального закона органы местного самоуправления могут наделяться законами субъекта Российской Федерации государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению указанных вопросов с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

С учетом соответствующих положений, закрепленных в законодательстве Российской Федерации, вопросы деятельности организаций для детей-сирот должны быть урегулированы в законах и нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актах.

Законы субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие указанные вопросы, должны в том числе определять:

перечни организаций для детей-сирот, осуществляющих деятельность на соответствующей территории, их организационно-правовую форму;

перечни и стандарты качества предоставляемых указанными организациями услуг²;

порядок и нормативы финансирования деятельности организаций для детей-сирот;

нормы материального обеспечения и меры социальной поддержки детей, находящихся в организациях для детей-сирот;

компетенцию и порядок организации деятельности органов и учреждений различной ведомственной принадлежности в сфере обеспечения содержания, воспитания и развития детей, находящихся в организациях для детей-сирот, оказания им образовательных, медицинских, социальных услуг, защиты их прав и законных интересов на уровне муниципального образования, субъекта Российской Федерации.

В качестве основных направлений этой работы предлагается рассматривать следующие:

1) использование ресурсов организаций для детей-сирот в деятельности по профилактике социального сиротства, семейному устройству и социальной адаптации детей-сирот;

2) реструктуризация сети организаций для детей-сирот на территории субъекта Российской Федерации с учетом региональных особенностей ;

3) создание в организациях безопасных, приближенных к семейным условий проживания и воспитания.
3.2. Типы организаций для детей-сирот
Сеть организаций для детей-сирот должна формироваться с учетом потребностей субъекта Российской Федерации в создании условий для содержания, воспитания, оказания необходимых услуг различным категориям детей-сирот.

Согласно пункту 1 статьи 155.1 Семейного кодекса Российской Федерации под устройством детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, понимается помещение таких детей под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги.

С учетом положений статьи 155.2 Семейного кодекса Российской Федерации, статей 31, 35 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 1, 11 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» под помещением детей-сирот под надзор в организацию для детей-сирот понимается возложение на указанную организацию исполнения обязанностей законного представителя несовершеннолетних по содержанию, воспитанию и образованию детей, а также защите их прав и законных интересов.

К организациям для детей-сирот, в которые дети помещены под надзор, применяются нормы законодательства об опеке и попечительстве, относящиеся к правам, обязанностям и ответственности опекунов и попечителей.

Права и обязанности организаций в отношении детей-сирот возникают с момента принятия органами опеки и попечительства актов об устройстве детей в указанные организации⁴.

Перечень осуществляемых видов деятельности, оказываемых услуг организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, порядок осуществления деятельности указанными организациями, порядок устройства детей, оставшихся без попечения родителей, включая порядок и условия взаимодействия субъектов Российской Федерации и их уполномоченных органов исполнительной власти при принятии решения по устройству ребенка, оставшегося без попечения родителей, порядок обследования такого ребенка, основания принятия решения по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в зависимости от осуществляемых видов деятельности, оказываемых услуг организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, требования к условиям пребывания в указанных организациях определяются Правительством Российской Федерации.⁵

Согласно пункту 1 Требований, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июля 2011 г. № 558, организации для детей-сирот обеспечивают условия пребывания в них детей-сирот, отвечающие требованиям пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологических правил и нормативов и иным требованиям законодательства Российской Федерации, а также содержание, воспитание, образование детей, защиту их прав и законных интересов.

Материальное обеспечение детей, находящихся в государственных и муниципальных организациях для детей-сирот, осуществляется на основе полного государственного обеспечения.
3.3.2. Участие организаций для детей-сирот в деятельности по профилактике социального сиротства
С учетом того, что значительную часть воспитанников организаций для детей-сирот составляют дети, имеющие родителей, но оставшиеся без их попечения по социальным причинам, ресурсы организации для детей-сирот целесообразно использовать в организации работы по профилактике отказа родителей от воспитания своих детей, коррекционно-реабилитационной работы с родителями, ограниченными в родительских правах, лишенными родительских прав, для обеспечения возможности формирования либо восстановления позитивных отношений между родителями и детьми, восстановления родителей в родительских правах и возвращения им детей.

Деятельность по профилактике социального сиротства может быть организована в том числе в рамках осуществления организацией для детей-сирот переданного ей в установленном порядке полномочия органа опеки и попечительства по выявлению несовершеннолетних граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, включая обследование условий жизни таких несовершеннолетних граждан и их семей (далее – выявление детей, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства)⁷.

В соответствии с частью 4 статьи 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» организации для детей-сирот, располагающие необходимыми кадровыми, материально-техническими и иными ресурсами, в настоящее время могут наделяться органами опеки и попечительства в установленном порядке⁶ полномочием по подбору и подготовке граждан, желающих принять детей-сирот на воспитание в свои семьи (далее – подготовка приемных родителей).

Организации для детей-сирот, на которые не возложено полномочие по  подготовке приемных родителей, могут оказывать гражданам, желающим принять детей на воспитание в свои семьи, консультативные услуги, а  также   участвовать в подготовке приемных родителей, организуемой органами опеки и попечительства или организациями, наделенными указанным полномочием.

На основании статьи 155.2 Семейного кодекса Российской Федерации организации для детей-сирот также вправе осуществлять временную передачу находящихся в них детей в целях обеспечения их воспитания и  развития на период каникул, выходных или нерабочих праздничных дней  и  в  иных случаях в семьи граждан, постоянно проживающих на  территории Российской Федерации (далее – временная передача ребенка в семью граждан), в  порядке, установленном Правительством Российской Федерации⁷.

Временная передача ребенка в семью граждан может эффективно использоваться как в целях приобретения ребенком, находящимся в организации для детей-сирот, навыков проживания в семье, повышения уровня его  социальной компетентности, поддержания связей ребенка с родственниками или друзьями, знакомыми его семьи, так и в качестве  предварительного этапа устройства ребенка в семью граждан, желающих   усыновить его или установить над ним опеку (попечительство), способствующего установлению контакта между ребенком и потенциальными  приемными родителями и последующей адаптации ребенка в новой семье.

В целях расширения круга граждан, способных оказать детям помощь в  социализации, а также принять их в дальнейшем на воспитание в свои семьи,  организация для детей-сирот вправе обращаться в орган опеки и попечительства с просьбой о предоставлении информации о гражданах, выразивших желание стать опекунами или попечителями, учет которых ведется органом опеки и попечительства в соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 8 Федерального закона «Об опеке и попечительстве».

Такие формы работы по социализации и семейному воспитанию детей, как временная передача ребенка в семью граждан и семейная воспитательная  группа⁸, а также такой вид опеки (попечительства) как патронатная семья (патронат, патронатное воспитание), следует активно использовать в отношении детей-сирот, которых, как правило, трудно устроить в семью на постоянной или долгосрочной основе. Прежде всего, это касается детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов, в  частности, детей с тяжелыми нарушениями, находящимися в стационарных учреждениях социального обслуживания, которым подобная мера нередко предоставляет единственную возможность получить опыт проживания в условиях семьи.

Организации для детей-сирот могут оказывать детям, в том числе детям-сиротам, а также гражданам, в семьи которых переданы такие дети, услуги по социальному, медицинскому, психологическому и (или) педагогическому сопровождению⁹.

Деятельность структурного подразделения (подразделений) организации для детей-сирот, осуществляющего функции по оказанию содействия в возвращении детей в родную семью и устройстве детей на воспитание в семьи граждан, может быть организована с учетом примерного положения о центре содействия семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей, подготовки и сопровождения замещающих семей (письмо Минобрнауки России от 1 марта 2011 г. № 06-370)¹⁰.
3.3.4. Участие организаций для детей-сирот в деятельности по социальной адаптации детей-сирот
Значимым направлением деятельности организаций для детей-сирот является участие в реализации мероприятий по социальной, в том числе постинтернатной, адаптации воспитанников этих организаций, что особенно актуально для лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов. В  этих целях на базе организаций для детей-сирот могут создаваться специальные подразделения, осуществляющие сопровождение выпускников, в  том числе достигших возраста 18 лет, оказание им консультативной, правовой, психологической, социально-педагогической и иной помощи, содействия в получении образования и трудоустройстве, защите прав и законных интересов, предоставление при необходимости возможности временного проживания.

При создании и организации деятельности такого структурного подразделения (подразделений) организации для детей-сирот может быть использовано Примерное положение о центре социальной (постинтернатной) адаптации выпускников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (приложение к Рекомендациям по разработке и реализации региональной программы социальной адаптации выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, письмо Минобрнауки России от 1 марта 2011 г. № 06-369)¹¹.

Эффективной формой поддержки детей-сирот по завершении их пребывания в организации для детей-сирот является постинтернатный патронат (постинтернатное сопровождение), который устанавливается над выпускниками организаций для детей-сирот на основании договора о   постинтернатном патронате (постинтернатном сопровождении), предусматривающего различные формы оказания помощи в социальной адаптации лиц указанной категории как в возрасте до 18 лет, так и в  возрасте от 18 лет и старше, подготовке их к самостоятельной жизни, меры по защите их прав.

Порядок организации работы по постинтернатному патронату (постинтернатному сопровождению) определяется законами или нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации¹².

4. Реструктуризация сети организаций для детей-сирот на территории субъекта Российской Федерации с учетом региональных особенностей
При определении оптимального для субъекта Российской Федерации количества организаций для детей-сирот следует учитывать такие факторы, как:

динамика численности ежегодно выявляемых детей-сирот на территории муниципальных образований и субъекта Российской Федерации в целом;

динамика численности детей-сирот, которых не удается в короткие сроки устроить в семьи граждан (в частности, дети в возрасте старше 7 лет, дети с различными заболеваниями, с ограниченными возможностями здоровья, дети-инвалиды, дети, имеющие одного или нескольких братьев и сестер);

динамика численности детей-сирот, переданных на воспитание в семьи граждан, в отношении которых принимается решение об отмене усыновления, прекращении опеки (попечительства), нуждающихся в помещении под надзор в организацию для детей-сирот;

потребность детей-сирот, передаваемых под надзор в организации для детей-сирот, в предоставлении образовательных, медицинских, социальных услуг с учетом возраста, особенностей состояния здоровья и развития детей, уровня заболеваемости, наличия патологий и других обстоятельств;

наличие развитой социальной и транспортной инфраструктуры в соответствующем населенном пункте, муниципальном образовании, позволяющей обеспечить находящимся в организации детям возможность получения образования, медицинской помощи, организации досуга и отдыха, в том числе за пределами организации, общения с родственниками, возможность комплектования организации квалифицированными кадрами работников, территориальную доступность организации для посещения гражданами, желающими принять детей на воспитание в свои семьи, добровольцами (волонтерами);

состояние материально-технической базы организаций для детей-сирот, степень его соответствия требованиям пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологических правил и нормативов и иным требованиям законодательства Российской Федерации, для организаций, не отвечающих указанным требованиям, - возможность и практическая целесообразность сохранения организации либо ее ликвидации (реорганизации).

Планирование и реализацию мероприятий, связанных с реструктуризацией сети организаций для детей-сирот, в том числе с сокращением количества указанных организаций, необходимо осуществлять поэтапно, по мере создания соответствующих условий, обеспечивающих возможность своевременного устройства детей-сирот, в том числе уже находящихся в организации для детей-сирот, на различные формы семейного воспитания или в другую организацию для детей-сирот либо их возвращения родителям, на территории соответствующего муниципального образования, субъекта Российской Федерации в целом.

При решении вопроса о ликвидации или реорганизации организаций для детей-сирот для предупреждения возникновения конфликтных ситуаций в организациях для детей-сирот, в том числе влекущих за собой причинение вреда жизни и здоровью детей, необходимо обеспечивать в том числе:

проведение разъяснительной работы с воспитанниками, работниками организаций, включая психологическую подготовку детей к переводу в другую организацию для детей-сирот;

перевод детей в другие организации для детей-сирот с учетом обеспечения возможности совместного пребывания братьев и сестер, общения детей с родственниками, родителями, которым разрешены контакты с детьми, другими значимыми взрослыми, в том числе работниками организации для детей-сирот, сложившихся отношений между воспитанниками, продолжения получения общего, дополнительного образования, профессиональной подготовки в тех же образовательных учреждениях, в которых дети обучались до принятия решения о ликвидации (реорганизации) организации для детей-сирот, перспектив дальнейшего жизнеустройства детей, а также с учетом мнения детей;